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公共服务不均衡也不仅仅出现在城市、区域之间

日期:2019-12-18编辑作者:亚博体育app官方下载

城市公共服务供给速度被人口流入城市的需求速度“超车”,造成部分地方在社会公共服务领域出现城乡之间的“逆向不均衡”。到2020年,我国将实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户,与这些人口有关的公共服务保障也要随之“进城”。为此,在政策设计上,需要进一步解决政策、规定之间“互相打架”的现象;同时,应建立分类投入机制

与新型城镇化发展思路和要求相联系,公共服务发展进入一个新阶段。在新型城镇化建设阶段,政府提供公共服务已经从“从无到有”的阶段转向“从无到有”和“从有到优”的任务并存阶段:一方面是与城镇化有关的特定群体的多层次公共服务需求没有得到满足;另一方面是已经获得某些公共服务的特定群体,享受的公共服务质量并不高。从这个角度而言,新型城镇化的以人为本,不只是人的进城这种空间变化,更为本质和核心的是农民以及农民工得到公共服务的均等化。

第一农经网讯 继积分落户、居住证制度之后,昨天,《北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》正式公布,提出户籍改革方面的一揽子实施意见。《意见》提出,本市将研究户随人走的户口迁出政策,并取消农业户口和非农业户口区分,统一登记为居民户口。实施积分落户制度,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。 据了解,截至目前,包括北京在内,全国已经有30个省份出台户籍制度改革方案。 发布 北京将建新型户籍制度 《意见》从总体上提出三个坚持:坚持总量调控,更加注重结构优化。按照有序疏解非首都功能、优化提升首都核心功能要求,严守人口总量红线,着力优化调整经济结构和空间结构,积极推动人随功能走、人随产业走,不断降低中心城区人口密度。坚持规范有序,更加注重合理引导。改进现行落户政策,进一步完善各类落户渠道的统筹机制;实施积分落户制度,合理引导长期在京稳定就业和生活的常住人口落户预期和选择。坚持统筹配套,更加注重权益保障。统 筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化,不断完善公共服务配套政策,建立与本市经济社会发展水平相适应的公共服务提供机制。 根据工作目标,到2020年,全市常住人口控制在2300万人以内,城六区常住人口在2014年基础上下降15个百分点左右,人口区域布局更趋合理,人口服务管理水平明显提升;基本建立与全面建成小康社会相适应,有效支撑社会管理和公共服务,依法保障公民权利,以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。 详解 1、户口迁移研究户随人走政策 《意见》提出,建立户口迁移政策统筹机制,按照总量控制、结构调整、适度从严的原则,推进建立各类落户渠道和政策的统筹机制,分类完善落户标准和政策,严格规范户口审批管理。 中国人民公安大学教授刘宏斌指出,人口增长包括自然增长和户口迁移。其中前者根据目前的生育政策是能够控制的,但因为就业外地户口迁到北京的渠道非常多。为了防止因渠道多而失控,必须要清楚每一个渠道每年进入多少才能够保持平衡。 《意见》提出,北京将研究户随人走的户口迁出政策。 对此,刘宏斌指出,伴随中心城区人口的疏解,比如一些企业外迁,一些人户口也会随之外迁。而这背后是相关隐形利益问题的妥善解决。比如教育资源的不均衡导致一些人员不愿意将户口迁出,产生一些社会矛盾,这需要通过教育均等化来实现。 《意见》还提出贯彻执行好北京市积分落户政策,建立政策实施会商和联动审核机制,按照总量控制、公开透明等的原则,有序推进长期在京稳定就业和生活的常住人口落户工作。 在完善人才落户政策方面,《意见》提出适应构建高精尖经济结构需要,实施更加开放的人才引进政策,健全高层次人才、紧缺急需人才落户制度,吸引海内外高层次人才在京创新创业。 2、户口登记取消城乡二元户籍制度 《意见》提出,取消农业户口和非农业户口性质区分,统一登记为居民户口,体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。 据了解,农业户口的权益包括可拥有承包地和宅基地,可享受集体收益分配权。当农民集体所有土地实行征收或征用,可获得征地补偿。非农业户口的权益主要是依附在户籍上的一些社会福利,包括教育、医疗、就业、保险、住房等方面。如养老金,非农业户口就要比农业户口多。此外,在医疗保险方面,农业户口参保的新农合一般只保大病,但居民和职工的医疗保险,不但住院可以报销,门诊看病也可以报销,退休后还有各项医疗费报销待遇。 国家行政学院教授竹立家表示,取消城乡二元户籍,统一变成居民制度,是居住制度改革的重大进步。过去城乡公共服务差异很大,取消城乡户籍制度变居民制度,其中最重要目的就是推进公共服务均等化,这对农民来说,是有益的。取消城乡户籍制度,对于将来社会保障的统一,包括对农村贫困户的扶持,对农民退休后的保障,都是基础。以后随着社会保障制度的完善、医疗制度的完善、教育均等化的完善,农民不一定愿意固守土地,很多人会到城里生活,特别是二代、三代,不愿意待在农村。而城里人退休后,愿意到农村去,也可以去。 中国人民公安大学教授王太元也认为,表面上看,这只是登记的改变,但实际上更重要的是权益的均等化。他指出,从程序上来说,登记的改变非常容易,难在教育、养老、医疗等各领域相应的配套改革。只有这些改革的实现才能确保户籍制度改革的深层意义的实现。 建设人口动态监测平台 《意见》还提出健全人口信息管理制度,统筹整合各部门人口数据,加快建设全市实有人口和常住人口动态监测平台,为城市管理和人口调控提供支撑。分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等信息系统,逐步实现跨部门信息整合和共享。加强各区及街道(乡镇)流动人口和出租房屋管理办公室建设,强化流动人口信息采集和登记工作,提高流动人口服务管理能力和水平。 王太元指出,此前的统计几个部门各自完成,未来监测平台的建立将实现信息共享。准确的数据来源于政府工作人员对于基层群众的了解程度。如果各个部门都负起责任,就不会出现奇葩证明的问题。不会因为各个部门之间踢皮球让群众跑断腿。 此外,《意见》还提出贯彻执行好本市居住证制度,符合条件的外地户籍来京人员,可以到居住地公安派出所或者公安机关委托的来京人员社区登记服务机构申领《北京市居住证》。建立健全以居住证为载体的基本公共服务和便利提供机制。 3、权益保障加快推进农村土地确权登记 《意见》提出,加快推进农村土地确权、登记、颁证,依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济产权制度改革,加强农村集体资产监督管理,维护集体经济组织和成员的合法权益。进一步建立健全农村产权流转交易服务体系,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。 对此,刘宏斌指出,随着这几年的经济发展,城镇化发展需要迈上一个新的台阶。这就需要对农村土地制度进行改革。农业户口上附着的权益主要是宅基地、责任田。取消农业户口并不意味着这些权益的丧失,而是让其成为农民城镇化过程中可以使用的资源。政府必须通过配套服务让农民的权益能够保留、巩固,这样他们才能真正融入城市生活中。 竹立家说,随着户籍制度改革的推进,土地制度的改革也要推进,农村的房地产交易也将逐步推开,进入市场,城里人也可以去农场买房置地。城乡之间的合理流动,无论是城里人,还是农村人,都能从中获益。 居住证享受公共服务将扩大 《意见》还提出稳步扩大基本公共服务覆盖面,居住证持有人依法享有劳动就业、参加社会保险、缴存提取和使用住房公积金等权利,按照规定享有义务教育、基本公共就业、基本公共卫生和计划生育、公共文化体育、法律援助等基本公共服务。积极创造条件,稳步扩大居住证持有人享有的公共服务范围,并逐步提高服务标准。 为加强基本公共服务均等化财力保障,《意见》提出合理划分市级事权、市与区共同事权和区级事权,建立事权和支出责任相适应 的制度。根据各区功能定位、资源环境承载能力、经济发展水平、资源禀赋、人口总量和密度等,充分考虑人均占有资源情况,完善一般性转移支付分配政策,推动各区均衡发展和基本公共服务均等化。 为切实抓好组织实施,《意见》提出充分发挥北京市户籍制度改革工作协调小组作用,统筹协调解决改革中的重点难点问题。市政府各有关部门将按照职责分工,抓紧研究制定相关配套政策措施。市发展改革委、市公安局将加强跟踪评估和督查指导。

今年全国两会期间,教育部部长陈宝生表示,百姓对“择校热”“学区房”不满意,原因就是优质教育资源分布不均衡,要想治本还是要实现教育资源均衡发展。近年来,随着城镇化进程不断加快,对优质教育资源的需求与教育供给之间的矛盾日益突出,城市学校承受的压力随之增大,不少城市学校出现“大班额”现象。与此同时,农村地区在实施“教育改薄”后,尽管办学条件大为改善,但不少学校生源逐渐流失,个别地方甚至出现校舍闲置的情况。

实现人的城镇化,除了从经济角度解决城镇化的经济效率,还要从政治角度来解决城镇化的社会公平,因为它涉及流动人口尤其是非户籍流动人口共享公共服务的基本权利问题。中国现阶段新型城镇化建设发展要求政府治理转型,其中包括公共服务职能转变和思路转型。政府在提供公共服务的内容和结构、供给方式、财政支出与考核机制等方面,都需要进一步调整和转变。

实际上,分布不均衡的不仅是优质教育资源,公共服务不均衡也不仅仅出现在城市、区域之间。目前,部分地方的社会公共服务领域呈现出城乡之间“逆向不均衡”态势。之所以说“逆向”,是因为传统意义上的公共服务不均衡表现为城市优于农村,但不少地方近年来出现了农村优于城市的现象。比如,农村的乡村舞台、健身设施只有逢年过节时热闹几天,但城市里的广场舞大妈们却每天都在争空地;村卫生室、乡镇卫生院的医疗服务能力逐渐提高,但进城务工人员却受制于分级诊疗,在城市医院就医“一号难求”,求医问药后还无法享受新农合报销……

一、新型城镇化要求公共服务职能转变升级

村里的投入越来越大、公共服务水平越来越高,受益的人却越来越少。人去哪儿了?进城了。国务院日前印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》指出,“新型城镇化推动城乡人口结构变化,对公共服务供给结构、资源布局、覆盖人群等带来了较大影响”。换句话说,出现“逆向不均衡”,与城市公共服务供给速度被人口流入城市的需求速度“超车”直接相关。其中,既有政策设计不完善的“门槛”,也有投入机制未立足长远造成的“鸿沟”。现实中,有的贫困村只有几十户人,不少人还常年外出务工,但为了给村里通水、通电、通路,却投入几百万元。若把这些资金用于实施易地扶贫搬迁或人口城镇化,带来的效益或许会更大。

我国政府职能转变把公共服务职能作为一个重要部分以及要求基本公共服务均等化,经历了不同发展阶段。推进新型城镇化则要求公共服务职能进入转变升级的新阶段,与新型城镇化建设同步,应实现公共服务均等化共享。

扶贫要看长远,实现公共服务均等化亦是如此。具体来说,按照规划,到2020年,我国将实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户,与这些人口有关的公共服务保障也要随之“进城”。

我国确定建立社会主义市场经济体制目标之后,经历了快速城市化过程,“城镇化率从1992年的27.46%提高到2011年的51.27%”[1]。长期快速城市化进程在取得成就的同时也产生了不能再忽视和回避的严重社会问题和矛盾,尤其是数量规模化、粗放型扩张带来城镇化质量不高的问题和结构失衡的矛盾。地方政府在向农业转移人口提供公共服务和增加公共支出上比较消极的态度和重视城镇化率的数量而轻视人的城镇化的质量,无法使得伴随城镇化形成的流动人口这一特定人群共享改革发展成果和公共服务。说到底,城乡公共服务的统筹和协调发展尚未实现。

为此,在政策设计上,需要进一步梳理完善,解决政策、规定之间“互相打架”的现象,让好政策真正用之于民、惠之于民。比如,在农村危旧房改造中,打破城乡政策界限,按照群众意愿,对进城购房者和原址重建者给予同等补贴。尽管房子不一样,但让百姓的居住条件得到改善,效果相同。再比如,新农合报销应尽快实现“异地漫游”,不能让群众为了治头疼脑热千里返乡看病。

新型城镇化要求政府公共服务职能转变进入一个新阶段。“中国城镇化推进模式及动力机制的最突出特征是政府主导,就是通过行政手段和政策引导等政府行为对城市发展的各方面进行调控,从而推进城镇化的发展。”[2]市场发展的不健全和社会发展的滞后决定中国的城镇化转型需要政府治理转型与创新,需要政府的参与、引导和干预。全面推进基本公共服务均等化是实现可持续性新型城镇化的要求。在我国政府公共服务职能转变的发展过程中,2002年国务院首次提出了政府职能新定位,“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”[3]。这说明我国政府职能转变进入一个新时期。后来发展到要求公共服务均等化,《国家基本公共服务体系“十二五”规划》把总体实现基本公共服务均等化作为2020年全面建成小康社会战略目标的重要内容。但实际上,与新型城镇化要求相应的不仅是一般层面的公共服务均等化,还包括推进城乡基本公共服务均等化、推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖等多层次目标。为此,进一步转变政府的公共服务职能就势在必行。

在投入机制上,应紧贴城镇化实际,建立分类投入机制,避免资金投入“一刀切”。公共服务保障关乎民生,要让财政资金真正用在补足短板上,城短补城,乡短补乡,摒弃“农村投入要大于城市投入”的传统思维。

从世界范围观察,城市化是一个多维结构的变化过程,不仅是产业结构、就业结构、社会结构的变化,还包括城乡结构、治理结构、公共财政结构和公共服务结构的变化。而我国目前城镇化的现实状况是,这些结构变化没有同步进行,特别是在城乡结构和公共服务结构上,还需补齐短板。公共服务供给数量严重不足,包括未能充分实现“人的城镇化”所要求的教育、医疗、住房等公共服务供给,而且优质资源更少;公共服务供给结构分布不均、配置错位,也体现在医疗、教育等公共服务供给领域。例如,虽然政策提出了流动人口随迁子女义务教育“以输入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主”的要求,但实际执行变样。“一些地方政府仍然设置一些不合理的门槛条件,把流动人口子女挡在公办学校外面……与本地学生存在明显的区隔。”[4]170在医疗保险和社会保障服务上也存在类似问题。

总之,实现公共服务均等化,本质上是政策投入均等化。唯有如此,才能实现群众受益均等化。

中央发展战略与政策的指向之一是加强公共服务共享。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》的一部分内容是强化政府公共服务职能。城乡协调、统筹发展是新型城镇化的必由之路,这一路径要进一步转变政府职能。“十三五规划”确定的新发展理念,同样适用对新型城镇化的指导。关键的“共享”发展理念,强调新型城镇化必须以大力推动城乡基本公共服务为立足点,建立起城乡公共服务均衡发展体系。“抓住人的城镇化这个核心和提高质量这个关键……着力增加适应居民需求的公共产品和公共服务供给”[5],更加注重城乡基本公共服务均等化。这是从根本上缩小城乡权利差别和实现城乡融合发展。“如果迁移、就业、教育、医疗保险等方面存在城乡之间的巨大不平等,那么讨论城镇化以及农民能不能富裕就不是一个有意义的问题,真正的问题是先解决城乡居民权利平等问题,解决城乡要素平等交换和公共资源均衡配置问题”[6]。消除了城乡之间公共服务的巨大不平等和实现了城乡居民权利平等,才能真正达到“共享”的结果。

“十三五规划”要求以供给侧结构性改革为主线,全面推进改革任务。公共服务领域的职能履行和服务供给,也要在公共服务的结构、层次、内容、供给制度和价值排序等方面进行调整与改革,促进新型城镇化进程中的公共服务均等化,实现“共享”发展的目标。公共服务结构和内容调整与转变,以及对不同群体公共服务供给的侧重点转变,在深层次上推进时,就是利益格局的深刻调整。打破各级地方政府在公共服务财政支出上几乎固化的利益格局,给予城镇化进程中出现的农民工、流动人口等群体以倾斜性分配、转移性分配,兼顾不同新群体的切身利益和根本利益。所以,要对公共服务进行供给侧结构性改革,不仅向特定群体增加公共服务供给,还要提升公共服务质量,确保平等共享公共服务的权利。

二、新型城镇化建设中公共服务统筹与挑战

落实国家新型城镇化的战略,地方政府逐步开始实践转型。分析一些试点地区在推进新型城镇化过程中注重公共服务职能转变提升的实践与挑战,为全国普遍实现这种转型提供经验教训。江苏省把新型城镇化与统筹城乡一体化发展融合在一起,体现在《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划(2014—2020)年》中,在地市级层面,多数地方也是把新型城镇化与城乡一体化结合在一起统筹、协调发展,像苏州、淮安、徐州等市。其中,苏州市作为城乡一体化和新型城镇化综合改革试点,也是城乡居民收入差距最小、发展最协调的区域之一。为此,选择苏州市在转向以人为本的新型城镇化道路上,进一步转变政府公共服务职能、统筹城乡共享公共服务的案例给予分析。

多领域统筹城乡公共服务均等化共享

苏州市在新型城镇化建设中坚持城乡一体化整体设计和系统安排,推动传统外延扩张式的城镇化转向内涵提升式的城镇化发展模式,加快政府职能转变,强化公共产品和公共服务供给。苏州市包括其下辖的太仓、张家港、相城等县市区,统筹城乡就业社保,促进教育卫生服务均等化,通过系列相关政策和制度创新,不断促进全体居民同等的权益保障和共享公共服务,推进基本民生公共服务向常住人口覆盖。

1.构建统一公共就业服务平台

稳定和扩大就业是新型城镇化的一个重要维度。推进城乡统一就业,要求政府加强就业保障职能。2009年苏州市在全省率先探索了城乡一体化就业的实践,实现了城乡就业政策统一、就业服务共享、就业条件平等,建立了城乡统一的就业失业登记制度、就业困难人员援助制度。加快就业服务体系的标准化建设和高质量就业的评价标准体系建设,提升城乡居民的就业质量和水平。

提供就业服务的重要载体之一是基层公共就业服务平台,将农村劳务合作社也纳入政府扶持范围。优化就业市场环境,发挥苏州人力资源服务产业园的集聚效应,有效优化和提升全市就业结构和质量。2014年,全市三次产业从业人员占比为3.5∶60.6∶35.9,第三产业吸纳就业潜力逐步显现。①例如,太仓市建立了保障劳动就业的基层公共服务平台,作为基层公共服务网络的一个重要载体,逐步建立城乡统一的人力资源市场和平等就业制度。在2007年建立“社区劳动保障服务站”的基础上,2014年根据市政府《关于进一步扶持农村劳务合作社发展促进农民就业创业的意见》,太仓市成立了农村劳务合作社建设领导小组,实施农村劳务合作社实体化建设,扩大城乡统一就业,实现了突破,尤其为农民工就业提供高效便捷的公共服务。②这类劳务合作社既是实现农民充分就业和满足市场用工需求的有效组织形式,又是政府履行服务职能的重要载体。劳务合作社的规范化发展及其就业培训职能的发挥,促进了农民就业,有效整合了农村劳动力资源。

张家港从市、镇两级不断完善公共就业服务平台,在村级建立劳动保障服务站,服务对象可在各个平台得到免费的公共就业服务。政府规范了本地户籍劳动者和非本地户籍的流动人员统一就业失业登记管理制度,通过统一的公共就业信息化服务网络和统一规划的人力资源市场,使城乡劳动者均等地享受到各类求职和就业服务。

2.实现城乡社会保障服务并轨

苏州市推进社会保障并轨,优化布局现有的社会保障资源,建立健全了城乡一体化的社会保障体系。2011年7月,全市城乡低保实现全面并轨,标准从当年每人每月500元提高到目前750元;城乡居民养老保险、医疗保险也在2012年全面并轨。以社会保险统筹区为单位,全市范围内的本市户籍人口和持有居住证的非本市户籍人口统一参保,率先实现城乡低保、养老、医疗保障的三大并轨,在企业就业的城乡劳动力,统一纳入城镇企业职工社会保险,将已经享受新农保、城镇老年居民补贴、新农合、少儿学生大病保险在内的城乡居民,统一纳入居民社会养老保障和医疗保障制度。③

张家港市以推动资源要素向农村配置为着力点,促进城乡公共服务均等化。为了提高社会保障水平,实行了城乡低保一体化;2011年全面推进农保转城保,21.6万农民两年全部纳入城镇职工养老保险体系,在苏州率先实现了城乡养老保险并轨,取消了农民养老保险这个险种。④太仓市建立城乡一体的最低生活保障制度、居民医疗保险和社会养老保险制度,解决落户城镇而集中居住的农民社区服务诉求,为进城农民提供社保和福利等公共服务。

3.均衡配置教育资源共享同城待遇

苏州市大力促进教育公平,以创建“全国首个义务教育发展基本均衡地级市”和“江苏省义务教育优质均衡改革发展示范区”为契机,优化教育资源配置,促进优质教育资源向农村倾斜。同时,在外省来苏和省内异地务工人员随迁子女的教育方面也有一定的措施。例如,在统筹教育发展上,太仓市建立区域内骨干教师到农村学校任教、巡回授课,城镇教师到乡村学校任教等制度,实现城乡统一的办学标准,促进教育资源均衡配置。

在基础教育方面,相城区不断扩大教育资源,统一学校建设标准,均衡提升办学条件。推进公办学校吸纳外来务工子女入学,享受同城待遇。“公办学校吸纳率逐年提高,从2005年的50.60%提高到2012年的76.28%,2012年全区义务教育公办学校共吸纳外来务工子女19740人。目前已有80%外来务工子女进入公办学校上学。”⑤同时,区政府还通过学校建设规模与标准的统一、师资队伍流动管理的统一、经费投入与使用的统一等“六个统一”,来促进城乡教育资源的均衡配置与共享。

4.为公共服务均等化增加财政支出

新型城镇化推进过程中的公共服务均等化供给,离不开政府财政支出的基础。财政支出结构不断向公共服务倾斜,比如,相城区的财政支出结构在逐步优化,全区城乡公共服务支出由2010年的21.95亿元,占一般公共预算支出的74%,增加到2014年的39.96亿元,占一般公共预算支出的78.9%。⑥地方政府为均等化共享公共服务加大财政保障和支持。比如,太仓市优先教育领域的财政投入,建立义务教育生均公用经费拨款的联动增长机制。2015年,生均公用经费拨款标准提高至小学1000元、初中1200元,并逐年增长。⑦在公共文化和体育服务上,也不断加大财政投入和对下级政府转移支付,落实文化惠民工程包括文化基础设施建设。进一步加大公共卫生服务的财政投入,促进城乡公共卫生服务均等化,保障全市城乡居民都享受到更好的基本公共卫生服务。

除了像苏州市这样一些试点地方通过城乡一体化来推进实现新型城镇化的公共服务均等化共享,还有一些试点地方是通过就地城镇化来解决农民享受公共服务的市民化。比如,晋江市在新型城镇化过程中,坚持“保障全覆盖,待遇均等化”原则,增加财政支出,缩小城乡差距,把社会保障等公共服务向农村延伸覆盖,让农民实现就地就近城镇化和市民化。政府还结合从居住证制度到户籍制度改革,使得新晋江人享受同等服务。又如,德州市两区同建的就近城镇化方式,政府一方面为就近城镇化提供产业支撑、为产业发展提供服务,保证转移农民充分就业;另一方面加强政府的公共服务职能,健全公共服务配套供给,改善就地市民化的这些农民的生产方式和生活方式,目的都是为了促进新型城镇化的可持续发展。

新型城镇化过程中公共服务供给面临的挑战

上述东部发达地区的一些地市在新型城镇化过程中,统筹推进城乡公共服务一体化发展和均等化共享,虽然与中西部较不发达地区相比,取得了明显进展和成就,但同时也不可忽视一些现实问题的存在。

第一,各项公共服务供给结构不平衡的问题。在新型城镇化过程中转变公共服务职能,从具体领域分析,对统一就业领域的公共服务比重较大,其次注重的是社会保障服务并轨。而对流动人口的住房、子女教育等基本民生公共服务的倾斜和转变力度还不足,这对于实际达到新型城镇化的目标而言,仍然是很大的挑战。

第二,公共服务的数量不足、质量不高的问题。这与公共服务结构失衡的问题是并存的。就全国总体状况分析,中国城镇化发展的不均衡,除了土地城镇化快于人口城镇化的问题之外,还有就业城镇化快于人口城镇化的进展。2014年和2015年,在经济发展下行压力较大的不确定性复杂国际环境下,新增城镇就业人数突破了既定目标,分别是1322万人和1312万人[7]。由此,也导致了新型城镇化中的政府公共服务职能履行和公共服务供给中的很多问题。在基础教育领域里,进城流动人口子女上学难度大,再加上农村撤点并校和教育资源分配不均,导致了城镇和农村的基础教育供给都存在缺失。城镇人口不断增多以及老龄化加快,给医疗卫生公共服务提出了更大挑战。保障房的公共服务,在建设环节和分配环节都有很多问题,不少地方政府“未足额提取或安排保障性安居工程资金,一些单位违规向城镇保障性安居工程项目收取行政事业性费用和政府性基金,未按规定拨付、使用或管理专项资金”[8]。这些都是政府公共服务职能履行应该重点解决好的问题。

第三,公共服务领域的财政支出问题。虽然政府对公共服务总体支出的绝对数量有所增加,但是公共支出的比例与结构还有问题。苏州市在公共服务职能履行方面的某些财政支出问题也具有一定普遍性。对公共服务支出分析,以教育支出为例,苏州市在2012年到2014年,教育支出占财政预算支出的比重分别下降0.37%和3.28%,而城镇化率则分别增长0.84%和0.8%。⑧住房保障支出也有所下降,影响到保障性住房的公共服务供给。这从一个侧面说明了公共服务供给的增长率赶不上城镇化率的提高。

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